浙江工商大学|国家公园为何需要特许经营制度

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发表于 2019-10-5 11:36:48 | 显示全部楼层 |阅读模式
大提顿:“不满足条件,不收费”

2018年盛夏的一天,我们从美国黄石国家公园驶入大提顿国家公园。按照原计划,大提顿是到下站优胜美地国家公园的整修地。从黄石国家公园到优胜美地国家公园需要12个小时以上的车程,我们需要有个地方充分休息和补给,以准备接下来一天的自驾行程。也许惊喜,都来自没有期待。在大提顿,我们遇见了20多天连续的国家公园考察中,内心十分感慨的一幕。

大提顿国家公园以高山、冰川、草甸、湖泊织构的画卷感闻名。与壮观震撼的黄石公园不同,这里处处渗透静谧之美,散发着让人驻足停留的魔力。没有安排其他行程的我们,在珍妮湖选了一个划船项目。然而荡舟湖上不到10分钟,一位团队成员身体不适,大家只能上岸。结算时,出现了“买方VS卖方”戏剧性的一幕。游船租赁公司的服务人员坚持不收费,原因是,按租赁公司与大提顿国家公园签署的协议,划船项目计费标准是每小时25美元,15分钟起算,我们时间上未达到收费条件。而我们坚持要付费,原因是我们从未有过不花钱享受项目的经历。僵持之中,工作人员向我们出示了租赁公司的规章制度,提醒我们如再坚持付费,可能造成他们违规。

此情此景,发人深省。大提顿国家公园这家游船租赁企业,为什么在偌大的服务区,只投放了10只左右游船?为什么垄断性景观码头的体验项目只收取25美元的平民价格?服务人员以什么动力拒绝多收费的机会?背后的根本原因是国家公园的特许经营制度。反观,我国遗产类景区公益性不足、环境品质下滑、服务质量不高等问题,特许经营也许是解决遗产地经营管理问题的突破口。


美国大提顿国家公园 张海霞 图

什么是特许?

通俗的说特许就是“特别许可”,是当非公共机构实体提供公共服务时,须获得政府机构授权的过程。与“商业特许经营”的商业利益最大化目标不同,政府特许经营是以公众利益最大化为原则。与一般行政许可“容许尽可能多的合格申请人”不同,政府特许经营旨在通过竞争性过程寻找最满意的特许人。与政府购买服务的“政府付费”也不尽相同,政府特许经营是由“公众(消费者)付费”。

国家公园特许经营就是为提高公众游憩体验质量,由政府经过竞争程序优选受许人,依法授权其在国家公园内开展规定期限、性质、范围和数量的非资源消耗性经营活动,并向政府缴纳特许经营费的过程。今年4月,中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于统筹推进自然资源资产产权制度的指导意见》,提出健全自然保护地内自然资源资产特许经营权等制度。以国家公园为主体的自然保护地体系的特许经营,成为新时期下亟需破解的难题。

国家公园特许什么?谁来特许?怎样特许?回答这一系列问题,如若止于浅表的国际经验引介,会水土不服;若囿于国内公用事业特许经营的制度规定,会药不对症;若仅醉于经营权转让,会旧戏重演。亟需用冷静理性的态度剖析国家公园特许经营的本质、内涵与制度逻辑,审视国际经验与中国现状。

国家公园是具有国家意义的公众自然遗产公园。围绕公园内的游憩利用,各国因国情不同选择了不同的国家公园权力配置与规制模式,如美国的中央集权型、澳大利亚的分散型、日本的混合型游憩规制模式。然而,国情再有不同,管理模式再有差异,特许经营始终是百年来各国主要的经营管理工具。

究其因,国家公园中开展政府特许经营,是以提高公共产品供给效率、减少政府公共财政压力为价值目标,将公园内的经营性项目通过竞争性程序,交由更专业的社会资本经营。它既能顺应市场化、专业化趋势,有利于多主体分担国家公园自然资产利用中的经营风险,也更有利于面向公众提供更优质的经营服务项目。反之,如若由国家公园管理主体来兼任经营主体,缺乏竞争的经营环境会导致产品与设施更新滞缓,非专业性和低市场敏感度更会影响到最终服务质量。欧美国家公园等自然保护地的营地类和运动类特许经营项目的开展,就刺激了房车产业和运动产业的发展与升级,更使国家公园成为公众享受品质露营与户外运动的福地。


大提顿国家公园的珍妮湖
张海霞 图

国外经验

截止到2018年底,美国有60个国家公园围绕零售、餐饮、住宿开展了特许经营,有数据的59个国家公园合计特许经营项目580个、租赁协议120个以及商业利用授权6000份。由国家公园管理局作为主管机构对全国国家公园特许经营项目实施分类合同管理,这些合同被分为特许经营、小型商业利用授权、租赁三种形式。美国国家公园特许经营收入最早是100%上缴联邦财政,后为激励地方局提高管理积极性,1998年通过了一项法案,将特许经营收入的留园比例修正为80%,并规定将此项经费用于保护、参观和设施维护支出,另外20%则上缴联邦财政。同时,为促进竞争性和商业效率,美国国家公园管理局也修正了优先续约权,以确保更多的优质企业和原居民有参与特许经营的机会。新法案的通过,改善了美国国家公园特许经营项目的竞争环境,更好地实现了原住民利益的保护,也提高了地方管理的参与性,这种中央局强规制下的集中型特许经营管理模式和特许经营收入管理模式值得中国借鉴。

和美国在国家公园管理上的中央集权不同,加拿大采用分级分类型特许经营管理模式。根据涉及经营活动与土地的关系,加拿大国家公园管理局通过派发许可证、租赁、许可、地役权等不同形式在游憩、住宿、零售等领域开展特许经营。目前38个国家公园每年有1200万加元(约6000万人民币)特许经营收入,这些经费被留在公园用作运营费用。为提高国家公园管理局效率,加拿大不断推进小型特许经营项目管理的去中心化,由地方国家公园负责向导类、户外装备类项目的许可批准,这一改革使加拿大国家公园内小型特许经营项目数量猛增。当然,加拿大不仅有《国家公园法》,针对国家公园内的主要利用类型也出台了管理条例,如《国家公园租赁与许可条例》《国家公园垂钓条例》《国家公园露营条例》等。强规制的立法环境确保了加拿大国家公园内的特许经营项目发展能够维持在生态保护优先的目标。

国家公园特许经营中的误区

特许经营并不是国家公园管理中的万能钥匙,在我看来,要注意避免以下误区:

第一,将特许经营视为国家公园主要收入来源,扭曲放大其功能。国家公园是政府向公众提供的公共产品,其保护管理是政府应尽之责,如转而以经营性收入来维系国家公园的运转,势必会导致经营性项目泛化,成为生态破坏的原罪,这在东南亚、非洲一些发展中国家已经发生,更是我国国家公园创始之初力求解决的关键问题。事实上,即便是以国家公园为主要旅游吸引物的美国,特许经营收入也不到国家公园运维成本的10%。通过特许经营来提高国家公园服务产品质量和管理效率,是特许经营的首要功能,而让国家公园管理者专注于生态保护,是特许经营机制设计的第一前提。

第二,将国家公园内事事纳入特许经营范围,盲目扩大其边界。当国家公园“特许什么”、“谁来特许”界定不清时,就会出现政府职能的越位与错位。如:将政府特许经营与政府购买支付相混淆,把交通基础设施、解说系统纳入特许经营;将特许经营与社区发展相混淆,把传统生产纳入特许经营;将特许经营与国家公园品牌管理相混淆,把国家公园形象推广、商品设计等纳入特许经营;甚至将门票也纳入特许经营范畴等等。这曾在建立国家公园体制改革前的自然遗产地中普遍存在,甚至在今日部分国家公园体制试点区还有重现。这种事事特许的现象归因于对管理者的权力放任,本质上是服务产品质量和管理效率低下的“伪特许经营”。

第三,以满足公众福祉为由发展经营性项目,放任其快速增长。国家公园是引导访客者克服消费主义、孕育生态理念的公众公园,特许经营管理理念也应是国家公园生态教育的一部分。国际层面看,国家公园内由访客自带食物或简餐,开展游览、徒步、露营等生态友好型的游憩行为;由公园提供精简集约、必要适当的游憩服务,这种游憩供需关系已俨然成为主流。以美国接待量最大(2018年访客人数1140万人次)的大烟山国家公园为例,也仅设有四处访客服务中心。必要性、适当性是设置特许经营项目的主要依据。反之,如若让消费主义成为主导价值取向,再以满足访客需求为由发展餐饮、住宿、购物等消费类项目,必然是以“公众福祉”之名,行“破坏公众福祉”之实。

第四,将产品创新视为特许经营创新的灵魂,偏离其正确方向。国家公园特色吸引物多是原生态自然体验,特许经营向参观者提供的必要适当的零售、餐饮、住宿、导览等业态的基础服务。经营者依法获得特许后,产品规划设计与创新是特许经营者的自由与权力,如管理机构致力于发展民宿、特色小镇、创A级景区以及各类经营性项目的规划策划,本质上已经是政府越界行为。另外,对新西兰和加拿大等国的案例研究发现,当基层国家公园作为特许经营管理主体,多伴生特许经营项目爆发式增长。新西兰和加拿大国家公园的做法是,在强法和强执行力的管理机构保障下,严禁经营性项目的增长对生态环境产生不可恢复的负面影响。与我国而言,当前亟需尽快推进自然保护地立法、强化国家公园管理机构的管理权能。

现在,我国国家公园体制改革正式迈入攻坚期,研究建立特许经营机制提上日程。云南普达措、青海三江源、浙江钱江源、福建武夷山、湖北神农架等国家公园体制试点区已经开始了特许经营机制的探索,先后制定了国家公园特许经营管理规章。但是要走出以上误区,国家公园特许经营机制的着力点是“规”、不是“创”,即:不应过于关注 “(制度)创新(产品)创意(项目)创收”,而应聚焦于约束性的“(制度)规则、(项目)规制、(管理)规范”。为此还需要注意:

第一,严循制度逻辑,国家公园特许经营的开展需紧紧围绕“公众获得最佳享受、经营服务更加高效、保护能力得到提升”的目标,对国家公园内非消耗性资源利用活动开展餐饮、住宿、生态旅游、低碳交通、商品销售等领域展开规定业态的特许经营项目。

第二,实施分类管理,开展授权、租赁、活动许可三类特许经营活动,实施分级分类或中央集中管理模式,科学统分,避免权力放任导致的政策失灵。

第三,开展项目规制,在指定地点和规定期限内,开展规定性质、范围和数量的非资源消耗性经营项目,借鉴国际经验,依法加强对管理者的行为规制,杜绝项目招评标、合同管理、流程管理等方面的不规范行为。

第四,加强规范管理,今年1月,中央全面深化改革委员会审议通过了《建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》,国家公园及相关自然保护地内的经营利用行为亟需规范,应尽快出台《国家公园特许经营管理办法》、《国家公园特许经营收入管理与使用办法》等规范性文件,应建立统一部门预算管理机制、征管质量考评机制、建立面向原住民反哺机制、风险防控管理机制,建设全国国家公园特许经营信息管理平台,出台《国家公园特许经营项目实施方案》。

(作者张海霞为浙江工商大学副教授、硕士生导师)
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