上外|哥本哈根研究②自行车和步行主导的城市如何规划空间

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发表于 2019-10-15 16:01:36 | 显示全部楼层 |阅读模式
城市治理的不同层面、各项举措存在相互交融影响的关系。比如公共交通设施建设不仅促进城市的绿色可持续发展,还影响着城市整体宜居化公共空间的规划。良好的交通、便利的出行一直被视为居民幸福指数中的重要一部分。但更重要的是赋予居民出行后对于城市整体美感的一种深入体验,而非面对一片冰冷枯燥的钢筋水泥森林。空间规划最终目的在于促进人与城市、与周围环境和谐互动,引导改善居民走向绿色生态化、可持续化的生活方式。因此,哥本哈根在城市治理发展过程中逐步转向着重考虑营造宜居化和人性化的都市空间,并取得了显著成效。

公共交通该如何引导

从历史角度来看,哥本哈根城市规划的转变和发展并非一蹴而就。比如以交通为切入点的TOD(Transport Oriented Development-公共交通引导)城市发展模式,就是从居住者出行角度来引导城市可持续发展,从简单被动设立交通配套设施逐步转向由交通规划基础上的空间再规划。这一模式最初是建立在“手指形态规划”基础之上展开的。该规划明确规定了城市需沿着几条走廊向外延伸发展,并在中间保留乡村、森林等绿色空间。哥本哈根城市治理制度层面比较复杂,相对去中心化,由各个不同层级的政府进行多层规划。这导致许多区域规划存在矛盾冲突,并常常不了了之。不过“手指形态规划”成为了各方的共识,得以延续。

在上述整体空间布局基础上,哥本哈根利用放射型轨道交通的发展来支撑起中心与边缘的联系,使得城市发展的触手可以进一步向外延伸。其规划主要特点在于所有的触手都直接通过轨道交通与中心相连。这使得中心的功能和地位得到大大加强,并且节省了许多土地开发利用的成本。同时利用周边的绿化来改善整个区域的环境。这种大范围区域整体性规划效率很高。

具体实施层面,TOD模式最主要的是把公交系统和土地开发结合起来,将大部分的公共设施、住宅和商业等开发项目集中在轨道交通站点沿线。按1987年规划中所规定的,区域内主要的功能设施建筑都必须集中在站点步行距离1千米以内。由于本身规划面积就相对广阔,使得站点附近可利用的土地面积充足,加上本身密集型的建筑规划方式,使得每个站点都形成了相对独立且功能齐备的小型生活区。这种宏观散布,但又不失点状集中的空间规划极大促进了各个区域的商业发展,同时又并没有对中心城区的核心地位产生挑战。此外,由于轨道交通无法提供不同线路站点间的快速交通连接,哥本哈根政府通过整合不同交通方式,例如公交车、自行车等,对相邻的不同区域之间进行连接,形成了一定的网状城市脉络,在一定程度上又解决了缺乏各区域横向交通的问题,也缓解了轨道交通承载力有限的问题。

由于轨道交通的存在便利了居民的出行和通勤,人们开始愿意在车站附近定居,并且在生活区步行或自行车路程范围内可以获取足够的各类功能需求,汽车的依赖程度大大降低,从而导致新城区建设时采取了限制汽车进入特定区域的政策。这一做法又极大改善了交通拥堵的问题。除了提供其他交通选项外,哥本哈根还采取了减少停车设施的方式来限制汽车进入中心城区。另外,停车的费用也一直维持在较高的水平,再加上税收政策上对于汽车消费的抑制,哥本哈根道路整体利用率大幅提升。汽车占据道路的时代一去不复返,转而以自行车和步行车占据主导地位。

但是TOD模式的开发也存在新问题。其中最具反思意义的就是哥本哈根下属的奥瑞斯塔德(Orestad)地区开发问题。由于经济增长乏力,城市发展受到制约,居民就业率下降,整体福利降低,使得哥本哈根政府于1990年代开始跟随大部分欧洲城市一样,采取新自由主义-结构竞争性的规划开发策略。这一策略主要由政府主导开发,并提供低息贷款来刺激投资发展。其空间规划最大的特点就以打造世界城市为目的,大规模引入现代化建筑群和空间分布理念,以及各类前沿的技术和交通模式等。

奥瑞斯塔德开发项目最初实际目的是在哥本哈根城区、机场和联通瑞典马尔默市的高速公路中间地区打造一块新兴的商业开发区来刺激哥本哈根经济发展。为了管理项目开发,政府投资成立了奥瑞斯塔德开发公司(Orestadsselskabet),由哥本哈根市政府和丹麦财政部各占约50%的股份。这使得政府在土地开发和设施建设过程中拥有了极大的自主空间和权力,约310万平方米的区域被纳入规划中。

新区域计划联入最新的地铁交通网络当中。完整的地铁系统将拥有22公里长的网络,其中11公里处于地下。由于整个奥瑞斯塔德区域都属于公共土地,政府也对未来地价提升带来的收益抱有预期。同时,利用这一土地资源优势,奥瑞斯塔德开发公司从丹麦政府获得了区域开发预算以外的低息贷款来建设新的地铁交通网络。为了符合当时欧盟下属经济货币联盟新的财政预算标准,丹麦国家政府也出于政治原因倾向于在公共预算以外投资大规模的基础设施项目。因此导致政府选择了成本最高昂的地铁项目,也最后导致了市政府破产。

对于整个奥瑞斯塔德开发项目而言,最终目的是要通过宏大的经济投资来提升社区利益,从而建成一座历史里程碑式的现代化版本的内城区。最初规划文件显示,奥瑞斯塔德区被设计成高度密集聚居形式,由公共交通系统来维持出行,并采取将办公区域、公共服务设施和不同收入水平的住宅混合的模式。同时也特别关注了环境问题,建立了新的公园和水道。

在规划治理过程中,哥本哈根政府罕见地出现了保守党、自由党和社会民主党三方一致联盟的状态。这使得奥瑞斯塔德在开发过程中可以纯粹以商业模式推进。但这种政商合体的模式在一定程度上排除了社会参与度。最初制定计划时曾设立过公民顾问委员会,但不久就关闭。这使得整个项目在推经过程中缺少了社会因素制约和民情民意反映,使得社区居民实际需求得不到表达。

最终,截至2008年,衡量规划项目的整体结果可以发现,首先,地铁系统的成效并不明显。经历一系列技术性故障后,虽然地铁运行变得可靠,但是上座率仍然不高。这其中既有站点规划没有考虑到出行需求密集区域的原因,也有本身地铁线路与已有交通方式产生冲突的原因。总体而言,随着新线路的规划,未来覆盖率的增加有可能从长远角度改善现有问题。其次,城市规划的绿色特点并未很好地执行,受到经济发展主导的影响,部分保护区也被开发利用。不过整体而言,仍按照预先计划的绿色环保方向进行。最后,城市空间规划所设想的混合型居住商务生活多功能区并未真正实现。一方面,由于商务办公大楼始于政府规划,而非真正源自投资需求推动。所以奥瑞斯塔德一直缺乏足够的私人投资。另一方面,由于国际局势动荡,如9/11事件带来的全球经济衰退使得建设期间客观上缺乏外部投资。

总而言之,在新自由主义背景下通过大规模城市建设项目进行刺激,以期推动一个地区发展有时并不会带来预期收益,特别是在市场竞争机制下的开发模式。虽然TOD项目类似的铁路-地产开发模式在后来的东京、香港这些亚洲城市取得了巨大成功,但这种模式极度依赖于私人商业投资。仅靠政府的资金投入将面临如奥瑞斯塔德一样债台高筑,在低收益面前逐步侵蚀政府对于整体城市规划的潜力,并进一步降低政府为市民提供更好公共服务的能力。

简而言之,会出现捡芝麻丢西瓜的局面。当然,这其中还存在着其他的影响因素,例如东京、香港这类城市在规划初期就将所有资源侧重于铁路沿线的各个站点,同时又不存在相邻其他区域的竞争,使得投资得以集中持续。值得一提的是,哥本哈根由于已有的滨海区域在1990年同一时期吸引了一部分投资力量,转移了许多开发商的注意力,形成了内部恶性竞争,从而最终导致短期内奥瑞斯塔德开发项目的低收益,长期则抵消了其最初拥有的先发优势。

因此,政府在采取激进的大规模开发策略的同时,需要对区域内的各类优势劣势因素充分考量,并尽可能避免过度依赖新自由主义的纯粹竞争思维。

街道与人的关系如何处理

城市作为一个物理空间,其产生是由于人类的聚居。一个城市中形形色色的人犹如体内的细胞,而街道,则有如一条条经纬纵横的血管。人在街道中穿行前往城市的角角落落,就好比细胞在体内游走穿梭。因此,一个城市的街道如果设计不合理,将导致运行的不畅,就像人体气血的不顺一样。所以一个城市如果交通存在问题,则很大程度上是由于城市的功能联通与整体规划存在问题。

哥本哈根街道布局千百年来维持了一个大致不变的状态。如许多欧洲古老城市一样,大部分的老城区都得以保留基本的风貌。因此,哥本哈根街道设计之初就具有不规则性,且功能上保留了前工业时期以步行和马车为主要通行方式的格局。这种传统街区风格带来的是多样性的美感,同时也避免了很多现代街区设计中过分单元化和网格化带来的邻里间的疏离感。

哥本哈根老城区的保留为后来自行车+步行的通行方式兴起打下了基础。但受到黄金时期城区规划基调的影响,虽然城市规模不断扩大,哥本哈根整体老城区格局相对许多欧洲大城市而言狭小拥挤,一定程度上促使人口密布,生活区域拥挤不堪,缺乏公共空间。

随着时代的发展,街道本身作为交通承载的角色也在转变。哥本哈根是世界上最早引入步行街概念的城市之一,其市中心主街斯特勒格大街就是长度超过1公里的商业街,并于1962年从单行道改为纯粹的步行街。自此以后哥本哈根开始了一系列类似的行人和自行车优先的商业休闲街道建设。汽车的通行被限制在特定的时间段里,并且缩减了停车空间。有数据显示,从1962到1995年,哥本哈根步行空间增加了近6倍,达到了71000平方米。

哥本哈根城市街道规划主要分为两种形式:一种是步行街,一种是以自行车和步行为主的混合街道。最初哥本哈根道路规划主要分为区域道路(Distributor Streets)、城区道路(Urban Streets)和街道(Local Streets),这几种形式的道路分别承担着不同的功能角色。直到2009年政府才正式引入单独的步行街(Lightly Trafficked,Main Shopping Streets)分类。道路受所连接的空间性质影响,但道路的性质转变同时也会对空间的性质转变发生影响。比如步行街的出现将大大改变周围空间环境的性质,增加商业和公共活动的建筑设施的出现。而广场、公园等公共活动空间也会对周围连接道路产生不一样的需求。哥本哈根的城市街道规划就体现了对于宜居城市理念的贯彻实施,丰富了居民的城市公共生活,增加了商业活动,同时也带来了交通出行便利。

2005年,哥本哈根开始实施一项新的策略—哥本哈根城市空间行动计划 (CUSAP),该计划与法国城市规划专家让·皮埃尔·夏邦杰 (Jean-Pierre Charbonneau)合作进行。夏邦杰引入了他在法国所做工作的思路,将城市空间区分为4个不同的类型:广场、步行道、商业街和连接点。CUSAP还引入了公众参与和政策锚固策略,以及一个新的城市空间改造标准:快捷、简单。该标准强调的是从宏观层面整体上对城市空间进行快捷简便且必要的改善,而不是针对单个具体问题的专门解决方案。

街道角色转变后的再生活化使得都市生活发生转变。住宅、文化设施、工作场所和商店在步行范围内的混合,使得人们下班之后有了更多的公共空间可以相互交流沟通。这使得都市更人性化,更包容和多元。这也是可持续发展的重要一部分。通过这种方式,人们在城市公共空间停留的时间大幅度增加,使得街区商业发展得到了促进。

CUSAP中也包含了商业街道发展策略。主要方式如前文所述,减少街道上过境交通流量的规划,仅允许服务型车辆经过,例如出租车等。与此同时,对这些街道进行限速,迫使司机另寻他道。这种方式保障了行人穿行的舒适感和安全感,也更愿意驻足于沿街商店。此外,根据行人穿行概率来选择特定的节点进行街道改造。比如在公交站点和大型商场附近扩宽街道,构建公共步行空间以容纳更多人群。对于一些不重要的分支街道的封闭,形成盲端街道也可以进一步形成很好的休闲商业空间。最后,为了确保规划科学合理,这一策略在实施过程采取了广泛征求街区居民、商贩意见,扩大公众参与的方式。

以2008年Norrebrogade街的实验为案例,整个项目采取CUSAP策略改造后,平均车行减少50%,噪音降低13Db,巴士交通减少10万人次,行人与自行车冲突也大幅减少。整个大街自行车使用量增加26%,同时整个社区层面的使用量增加15%。整体社区生活质量得到改善,近67%的居民支持实验。这使得原先拥挤狭窄的商业街变得更加人性化,居民得以更好地驻足停留,享受美好都市时光。


哥本哈根城市街景。

鉴于此前1990年代奥瑞斯塔德区域规划的失败,哥本哈根市政府意识到单方面的政府主导的规划模式是行不通的。于是政府在2002年开启了为期10年的哥本哈根X计划。该计划将整个城市当作一个大展览台,并在此基础上推动公众参与讨论新城市空间和建筑的设计与规划。同时,通过哥本哈根X计划,政府也可以反向收集公众对城市开发、建筑设计、街道规划的意见。在此计划引领下,哥本哈根市政府提出了城市公共空间规划的新工具“生活方式分析”。根据不同居住群体生活方式和需求的不同,政府对新城区规划和空间建设进行了对照和检视。最终政府启动了“城市空间计划”,在规划中开始注重宜居性,并以本地社区居民的需求为主导。

滨水空间如何规划

哥本哈根是北欧最具魅力的海滨城市之一。由于特殊的城市规划理念和景观设计思路,使得其滨水区域的空间规划极具特色。哥本哈根整体的城市规划也与水紧密联系在一起,水作为城市景观的主题,形成了由海港、湖泊、运河、海滨等共同组成的滨水空间。早期城市规划“指形规划”中的一个延伸方向就是向东、南和北发展。向南主要是1993年在哥本哈根市政规划指导下开始对阿玛岛(Amager Island)进行规划,以实现为连接邻国瑞典。2000年的厄勒海峡跨海大桥建成后,阿玛岛开始实施“水之城”的建设。重点在于打造一条长12公里的滨水空间带,提高居民在这一区域内休闲娱乐,与水互动的可能性。力图打造一种人与自然高度和谐的空间。同年,政府开始对北部海港Nordhavnen和南部海港Sydhavnen,以及老城区海港Inderhavnen三处进行全面开发,以完成城市滨水区域的整体开发。

从空间规划的功能性角度来看,哥本哈根城市滨水空间的整体规划架构的核心主旨是宜居化,为市民提供与水亲密接触的空间。这种空间不仅是浅层的通过远观、嗅、听、感等行为获取心里感受和情感体验(水边休息、静坐、眺望等),还包括深层次的与水零距离接触(游泳、垂钓、水上运动等)。

哥本哈根滨水空间分布上呈带状,由水域与陆域两种空间构成。根据不同的功能定位,哥本哈根将其滨水空间分为了四种不同的类型:分别是活动区、步道区、水边区和水中区。活动区主要是在城市与水域中间划分出来的一片公共空间,主要是浅层亲水活动的场所。由类似公园、休闲区等开放式公共空间组成。步道区顾名思义是以交通为目的,主要为行人和自行车提供亲近水的机会。同样步道区也是居民慢跑、散步等锻炼身体的活动场所之一。水边区主要用于建设大量水上活动设施,以便人们可以进行深层亲水活动。最后,水中区的概念设想是建设一系列由人工岛屿构成的自然保护区等。

从空间的设计理念来看,哥本哈根在规划滨水空间时强调的是有机协调发展、注重传统历史、注重人本主义和生态环境可持续发展。首先,滨水空间在设计之初目的之一就是提振城市经济,提高居民生活水平。因此在规划过程中融入了大量商业建筑设施,例如沿海港规划的高端酒店、办公大楼、高科技工业园区和商业购物中心等。与此同时,通过滨海的公园、海滩等场地为居民提供休闲区域。另外在规划过程中,充分与城市原有的空间分布肌理和交通网络进行协调,避免了重复设计规划和冲突。

其次,对于城市原始建筑风貌和历史文化代表性的空间采取了尽可能保留或结构与功能简单改造的方式,来使旧的海港区域焕发新的活力。比如原先的卸货码头被改造成了休闲区,仓库改造成了餐厅、咖啡馆或酒吧。以Nyhavn步行街为例,中世界建筑底层被改为商业和餐饮用途,展现了别具一格的街区风情。


哥本哈根Nyhavn港口

再者,出于人本主义考虑,强调公众参与和精神场所的营建。其核心旨在利用公共空间的设施来满足居民生活休憩娱乐的需要。这些场所包括了大面积草坪、轮滑场、篮球场、沙滩浴场、小型广场等。通过各种各样活动设施来展现多姿多彩的滨水空间生活。


哥本哈根亲水街道

最后,生态保护可持续发展主要分为两步:第一是对于原有自然环境的尊重,规划设计时尽可能保留原始的自然景观状态,比如河流沿岸自然土层和原始植被的保留。核心在于避免过度人工雕琢修饰。第二是对环境本身的治理,通过修建污水处理滞纳池等方式,利用物理、化学、生物等技术来对水体进行进化。从而保护海港内水质。

总体而言,现代化的城市空间长期以来忽视的是人生活的本质需求。当城市变成了仅仅是简单的工作和居住环境时,人就失去了生命所应该拥有的品质,也使得城市失去了活力。在城市规划过程中不应该只关注经济发展,注重商业区、办公区的建设,更不应该简单地把居住空间想象成配以简单绿化、火柴盒式房子的一个个样板化小区。要想真正提升市民生活质量,就必须关注城市本身的综合环境条件,合理利用已有的空间,关注城市文脉,多点人文关怀,并以人与自然和谐为宗旨来规划设计。

(作者工作单位:上海全球治理与区域国别研究院)
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